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城市小区面临“三失”之困
加入时间:2019-08-20    来源:半月谈新媒体

城市小区面临“三失”之困,小区治理亟需顶层设计

  我国城市住宅小区的空间形态独具特色,最普遍的形态是高密度集合式住宅构成的封闭式小区。
  
  所谓集合式住宅,即由若干套房和共有结构组成的多层、高层乃至超高层公寓式楼房,单体楼栋住户可达几十上百户。高密度意味着同一小区内分布着若干集合式住宅,造成单个小区住户规模往往达到几百上千户,即居住空间内分布着数千乃至上万人。封闭则意味着相邻的高密度集合式住宅及其共有空间具有明晰的物理边界,向内看,小区内设施设备及社会秩序具有公共品属性,向外看,小区则构成无数个准“俱乐部”,同其他小区和城市空间区别开来。
  
  高度复杂的小微事务治理
  
  我国住宅小区的空间形态,衍生出高度复杂的小区事务类型。
  
  一是小区内部相邻关系高度复杂。居民在自己专有住房内部的生活行为造成的负外部性后果,必然影响到相邻住户的合法权益,典型如室内装修、住改商、噪音等问题。
  
  二是小区内共有部位和共有空间使用与管理事务高度复杂。集合式住宅必然存在大量共有共用的设施设备和公共空间,比如电梯、楼道、绿地、停车库等,这些事务的复杂程度是独立式住宅构成的小区无法比拟的。
  
  三是城市空间内小区间以及小区同其他城市空间的利益摩擦问题,其中最典型的就是邻避问题。
  
  上述事务的共同特点是,绝大多数属于日常化的生活小事,事件体量小,高发多发且重复发生,虽然它是一种生活治理,是小微事务的治理,但直接关切到居民的日常生活品质。
  
  现有的小区治理体系,主体是由物业服务体系与业主自治体系构成,同时要与基层组织体系(包括基层党组织和居民自治组织)和行政执法体系组成的城市基层治理体系发生关系。小区治理,本质上是居民在小微事务上的集体合作,自主化解问题,维护宜居权利,实现房产保值。小区同城市体系的关联性和小区治理体系的有限性,决定了其不可能仅靠自身实现完全治理,而需要同城市基层治理体系实现有效协作。
  
  当前小区治理中存在的主要问题,既有自身问题,也有协作问题。
  
  物业服务与管理
  
  首先是前期物业同常规物业的有效衔接问题。如果前期物业承接查验能够客观严谨地完成,并认真负责,就可以在法定的建筑保修期内,最大限度减少开发主体和建设主体遗留的质量隐患。另外,前期物业阶段一般也是业主组织空白期,应属全体业主的小区公共收益就存在被物业企业侵占的可能。公共收益本应作为小区最主要的公共积累,使用起来自主权大、灵活性高,是小区治理中最重要的常规资源。物业承接查验和公共收益分配出现问题,必然会引发业主维权运动,只有有效处理,才能平稳顺利地过渡到常规物业阶段。
  
  其次是物业更替问题。所谓物业更替即业主主动或被动地更换物业服务主体,由于涉及具体利益,物业更替往往难以平稳完成,大多伴随矛盾冲突。物业更替中容易出现的问题有两类,一是新旧物业交接问题,二是应急管理问题。新旧物业交接目前尚缺乏有效规制手段,主要依靠两个市场主体的理性配合,很容易因为利益纠葛出现老物业不肯走,新物业进不来,造成小区失序。近年来首先在一线城市,继而在二线三线城市,已经陆续进入物业更替高峰期,由此引发的社会矛盾甚至群体性事件也是层出不穷。这就引发应急管理问题,即在自主交接出现问题时,如何通过应急手段维护小区正常秩序,确保居民生活稳定。一些城市推出应急物业管理制度,但实践中还是存在许多问题,往往引发更为复杂的物业交接矛盾。 

2018年8月,西安一小区停电三天,业主与物业工作人员发生冲突

  业主自治
  
  业主只有组织起来,才能有效维护自身权益。但在实践中,往往是维权阶段的短期组织比较容易,进入常规自治阶段后,反而陷入种种困境,主要有三个方面。
  
  首先是业主自治组织建设问题。组建有效的业主委员会,几乎决定着小区治理成败。关键问题在于,数以千计的陌生的业主,能否真正将那些有公心有能力的积极分子选举出来,并给予他们有效的社会激励,使其能够可持续地积极开展工作。
  
  其次是业主自治组织的能力问题。小区事务涉及诸多法律、财务、工程、规划、设计等方面的专业知识,业主自治需要业委会具备较强的同物业企业、政府部门等其他主体的合作能力。问题在于,业委会作为一个自治组织,其成员只能在现有居住人群中产生,且都是兼业和志愿服务,这就存在极大的不确定性。业主自治要有效运行,特别需要进行能力建设。在这方面,可以探索通过政府购买服务的方式进行供给。
  
  最后是业主自治组织的监督问题。完全自主的选举,必然存在业主自治被投机分子钻空子的风险。信息不对称、缺乏足够时间和能力、数量众多且分散等,都决定了仅靠业主进行监督并不现实。是否可以探索对业委会的审计制度,探索监委会制度等。需要强调的是,完善监督体系应把握一个原则,即不增加业主自治的运行成本,避免挫伤业主参与业委会的积极性。
  
  基层治理体系协作
  
  首先是基层组织体系同业主自治体系的有效协作问题。目前来看,二者基本处于割裂状态。基层组织往往只在业委会选举和业主自治失序时,进行有限介入,效果非常不理想。有效协作当然不是基层组织对业主自治的过度干预,而应该定位于总体引导和积极辅助,特别是在组织建设和外部资源链接上面发挥作用。尤其需要探索通过基层党建,激活普通党员,为业主自治提供制度化的积极分子输出和公共规则生产。
  
  其次是政府行政执法体系的有效介入问题。违章搭建、侵占绿地、饲养宠物、停车管理,越来越多的小区事务仅靠业主自治体系和物业服务体系难以完成,因为它们缺乏执法权,业主规约等只是一纸空文,是没有牙齿的纸老虎。问题化解不及时,就会累积成大矛盾。问题要化解在平时,就亟需政府行政执法体系更加积极有效地进入小区执法,通过对少数居民不当行为及时而又明确的制裁,对大多数普通居民进行规则教育和宣示。在这个意义上,要强化小区治理在整个城市治理体系中的地位,使其更好地衔接起来。 

(责任编辑:南风)
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